专访：南海行为准则框架“难有实效”

德国之声：朝鲜半岛局势目前成为国际社会的焦点话题，南中国海的主权争议似乎也因此离开了人们的视线。您对此有何看法？

比尔·海顿：我认为，一些事情正在同时发生。一方面，中国对东南亚国家展开魅力攻势，不再采取任何可能惹恼东南亚邻居的行动。近三年来，局面较为平静。自从中国与越南就一处海上石油钻井平台的设置问题发生争执后，中国的表现似乎有所改善。我认为北京已经意识到，这起意外事件中给自己造成了不小的损失。从那以后，它就没有再采取过类似的行动。

但与此同时，中国在该地区建造大型岛屿，也许正是这些工程耗费了北京政府的所有精力。一旦这些岛屿完工，我们也许就会发现中国重新采取较为强硬的手段。

另一件值得观察的事情是，中国与日本也存在主权争端，并把更多力气用在"钓鱼岛/尖阁列岛争议"中。从历史角度而言，中国从来没有试图在这两条战线（东海和南中国海）同时"开战"。

通常情况下，当中国在两者其中之一比较活跃时，在另一个议题上就不那么积极。现在的情况似乎正是如此。

今年中共将召开至关重要的"十九大"，也许当权者不想在这件大事之前扰乱地区稳定。另外，中国正试图为"一带一路"争取支持。这也是他们希望局势保持平静的另一个理由。

德国之声：有人认为，中国在南中国海已经达到预期目标，这才是局势相对平静的原因。您对此观点如何评价？

比尔·海顿：我认为这种说法至少是部分正确的。中国人已经占领了帕拉塞尔群岛（the Paracel Islands/中国称西沙群岛），他们正在那里修建基地。

他们同时也在南中国海其他区域修建人造岛屿，但还未全部完工。这些基地将是非常强大的。许多专家似乎认为，中国也将在斯卡伯勒浅滩（Scarborough Shoal/中国称黄岩岛）进行建设。这将使那里成为南中国海"铁三角"的第三个支点。

中国人希望建造这些岛屿有许多理由。其中部分原因是为了主权和民族主义论述，而其他一些则包括希望在南中国海隐藏本方的核潜艇，以及在马六甲海峡周边地区加强实力，以防止在一旦开战的情况下，美国封锁中方的供给线路。

德国之声：在如何处理南中国海争端的议题上，特朗普政府发出了令人困惑的信号。迄今为止，几乎没有拿出任何具体措施。按照您的估计，美国对于推动解决南中国海争端，制衡中国在该地区影响力的意愿究竟有多强？

比尔·海顿：我提醒大家注意围绕美国航空母舰卡尔·文森号最近动向所引发的争议。大家以为这艘航母被派往朝鲜半岛，但其实它并没有按照最初宣布的时间框架抵达那里，而是推迟了。很显然，它本可以选择穿过南中国海的近路，但却没有那样做，而是"绕着走"。

这让人们怀疑，这是否是向中国展示某种姿态，以争取北京在朝鲜问题上更为卖力。

我认为，特朗普政府的做法让东南亚国家心里非常没底。在前届奥巴马政府执政期间，他们对于美国的政策还是比较有把握的。虽然当时他们希望美国还能更加有所作为，但至少可以比较确定美国人准备做什么。

然而现在他们不知道特朗普支持他们的意愿到底有多强，也不确定特朗普是否准备仅仅把焦点集中在朝鲜身上，而将他们的所有利益都搁置一边。

在这种不确定的情形之下，这些国家也在考虑是否应该借助其他国家的力量，比如日本。东京政府正在东南亚地区通过提供船只、财政支援以及举行联合军演等方式积极投入。

德国之声：越南等国家似乎正在日益向美国靠拢，而华盛顿也对放松了针对河内共产党政府的一些制裁措施。越南政府如何看待特朗普总统及其领导下的美国政策？

比尔·海顿：越南显然正在着手改善与中国的关系。双方进行双边会谈，并开始修复彼此之间的联系。他们都是共产主义政权的事实也有助于此。越共与中共之间的关系更为热络，这使双方能够展开一些比政府间会谈更为气氛友好的讨论。

但是越南同样在加强军备，并购买了大量武器，其中包括可能对中国船只颇为构成威胁的潜艇。因此他们正在双管齐下：与北京建立友好关系，同时加强军事实力，以便在一旦发生冲突的情况下，他们也能对对方构成重大的军事威胁。

德国之声：有报道称，中国和东盟上周就南中国海行为准则框架达成协议。这一事件是否具有重大意义？

比尔·海顿：我并不认为这个框架本身能够在近期内产生任何成果。但是我认为这些讨论过程对于建立互信会有所帮助。大家坐在一张桌子旁边进行对话争辩，这总比互不理睬要好得多。

但我有许多理由相信，各方无法由此真正达成一致。首先，我相信中国依然计划在今后的某个时刻在斯卡伯勒浅滩进行工程建设，因此他们不会签署一个会对此产生阻碍的协议。

其次，中国很不喜欢被具有法律约束力的协议绑住手脚，而这恰恰是东南亚国家想要的。对于这些国家而言，签署一份没有任何强制力的行为准则毫无意义。他们希望能够有某种工具来控制中国的行动，而中国则不希望自己的行动受到限制。

双方的另一项分歧在于，中国试图将这份行动准则的适用范围限制在斯普拉特利群岛（Spratly archipelago/中国称南沙群岛），而越南和菲律宾等国则希望把帕拉塞尔群岛和斯卡伯勒浅滩也包括在内。目前看来，在化解这些分歧点方面还没有取得任何进展。

比尔·海顿是智库机构英国皇家国际事务研究所（Chatham House）的亚洲问题专家，著有《南中国海：亚洲的实力之争》（The South China Sea: the struggle for power in Asia）一书。该书由耶鲁大学出版社出版，被《经济学人》杂志评为2014年年度图书之一。

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