从8国峰会谈德国基本法

如何在宪法基础上取得确保国家安全和人民自由的法律平衡，是九一一事件以前就令德国政府感到棘手的难题，事件发生后其难度更大。现在政府酝酿修宪，为例如一旦飞机遭恐怖份子劫持，得击落被劫飞机等紧急措施，建立法律基础。此外，政界人士也热烈讨论有关储存和提供居民个人生物数据资料、秘密情报活动以及联邦军参与国内治安等议题。在这方面，1949年5月23日正式生效的联邦德国基本法依然成为专家们讨论问题的法律构思基点。

58年前，刚走出纳粹集权统治阴影的西德新政府，致力通过制定基本法，建立一个法治民主政体。那时当然无法预知五十多年后社会、国家及世界局势的发展，因此现在出现要求政府修改宪法的声音也就不足为奇。

有意不称为“宪法”

1948年，由西方占领区各州议会选出，负责制宪工程的“议会委员会”，于9月1日举行首次会议，并选举后来的第一任西德总理阿登纳为委员会主席。阿登纳在讲话中指出：“议会委员会已正式展开作业。大家都知道，我们所处的是一个充满未知数，也令德国感到前途未卜的时代。就连欧洲和全世界也笼罩在黑暗和不稳定的氛围中。”

1948年9月1日在波恩举行的“议会委员会”首次会议中，北威州州长、社民党籍的阿诺尔德说明了“议会委员会”所负有的最重要使命，是制定一部二战后德国人民乐于认同的基本法。阿诺尔德指出，这部宪法必须是一部合理规范德国公共生活，被全体人民所接受的，无条件向人民提供安全保障的“大宪章”。国家有义务竭尽一切可能，维护及保障公民的基本人权，使人民能够安居乐业、免于恐惧。

阿登纳表示，“议会委员会”的工作应全然独立自主。但战胜国盟军指示宪法制定者，在起草条文时应避免再犯下导致纳粹有机会窃据魏玛共和国政权的制宪错误。

人们刻意不将这部国家法典称为“宪法”而称之为“基本法”，是为了突显它是国家在冷战时期处于分裂状态的一部临时宪法。阿登纳说，：“分裂状态下的德国已失去了政治运作能力。坚决贯彻执行国家的统一大业，是我们的既定目标。”

成功修宪范例

基本法在序言及正文中，明文规定最终完成德国统一的决心和任务。基本法的头19条条文，将人权及公民权等基本权利置于首要位置，成为这部法典的核心部份。而魏玛共和国宪法，则是将涉及人民基本权利的部份，分散于宪法的各章节中。

基本法规定的基本权利并不仅是国家要达成的目标，同时它也是直接有效的法律。基本权利的本质不容侵犯，其中包括保护人的尊严、人民自由发展个性的权利、宗教信仰自由、集会及结社自由、新闻及言论自由、职业自由、自由迁徙权、住宅不受侵犯权等等传统的自由权。

除被视为广泛保护公民，使其不受国家违法侵犯的基本权利外，还有所谓的“参与权”，也就是公民的参政权、选举权、受教育权、要求保护家庭权，和平等权等等。

社民党籍女议员瑟尔波特是当时参加制宪的成员之一。对她来说将男女平等列入基本法那天是一个历史性的日子。她告诉说：“

西德地区妇女踏上了转折的道路。男士们请不要笑，我说这话，并不等同于一个女权运动者的激情言论。我是一名立场中立的法学家，也身为别人的妻子和母亲，与女权运动其实格格不入。但作为一名社民党员，我亲眼看见经过数十年的努力之后，终于达成争取男女平等的目标。我的感触良多。”

但家庭法的改革进程并不理想，直到最近十多年来才修改了如非婚生子女的平等权，而这仅是极少数修法成功的例子之一。

国家基本原则及确立德国的民主政治形式，都列入基本法中，其中规定：德国是一个三权分立的联邦制共和国，也是自由、民主的法治及社会福利国家。人民的参政及发言权利都受到社会福利国家的保障。

基本法第二十一条规定，违反民主基本秩序的政党活动，只能经由“联邦宪法法院”的判决才能予以禁止。之所以设置如此高的法律门槛，也是因为汲取了魏玛共和国宪法所导致纳粹一党独大的经验教训。

争议激烈

当年就制定基本法进行讨论时，各方为如何建立联邦制国家基本原则的问题，经常陷入谈判危机。其中有关在联邦国家体制下，联邦政府与各州之间的互动关系，是引起争论的议题之一。

“联邦议院”是一个由人民选出的民意代表机构，其最重要的任务是立法、选举联邦总理和监督政府。“联邦参议院”是各联邦州的代表机构，国家一半以上的法案需经“联邦参议院”同意后才能完成立法。根据自民党议员德勒尔的解释，“联邦参议院”在重大法案的立法程序中，享有与“联邦议院”平等的权利。也就是说，“联邦议院”立法时，不能越过“联邦参议院”，或在违背其意志下通过立法案件。

代表各州的“联邦参议院”对制定法律的影响力之大，已妨碍到正常的立法作业，因此2006年进行联邦制改革时，被削弱权限。

50年代中期进行的另一个重要宪法改革方案，是引进义务兵役制和建立联邦军。60年代末，又对具争议性的戒严法进行了改革，并完成制定新的财政法。阿登纳在宪政筹备过程中，要求未来设置一个最高法院。同党的基民盟议员聚斯特亨，对阿登纳的这一建议进行了阐释：

“阿登纳主席将责成这一‘国家最高法院’提供国内全体居民必要的保护，使他们能充分享受宪法赋予的基本权利。这是因为独裁者的产生，并不限于某一“个人”，议会多数也有形成专制的可能。为避免这种情况的发生，我们需要通过建立一个‘国家最高法院’的方式，来维护人民的基本权利。”

后来，这个国家最高法院的正式名称就叫做“联邦宪法法院”，它的主要功能，是保护基本法不受侵犯，它作出的判决，直接具有法律效力。

“议会委员会”在召开了十次会议后，主席阿登纳终于在1949年的5月8日正式宣布：“各位先生，各位女士：“基本法”已在53票对12票的表决结果下顺利通过。”

是否需要新宪法

1989年德意志联邦共和国完成统一后，没有再重新制宪。对此，人们所持的看法不同：有人觉得，这一作法剥夺了全体德国人民参与制定新宪法的机会；而另一些人则认为，它是一部前所未有的，最完美和最成功的基本法，完全没有更改的必要。

由于基本法组织结构采用的是“协调式的民主”方案，在竞争激烈的今天，有人认为它已不合时宜。不过必须注意的是，要求修宪的背面可能隐藏着经济利益的考量，为避免宝贵的民主监督机制和国家正当性受到侵害，“修宪”必须三思而行。