Como o serviço público reproduz a desigualdade no Brasil

O governo federal apresentou ao Congresso nesta quinta-feira (03/09) sua proposta de reforma administrativa, com novas regras para contratar, remunerar e promover servidores públicos. Nesse debate, uma posição aparece com frequência: a de que servidores no Brasil ganham demais e têm privilégios.

O argumento já foi usado pelo próprio ministro da Economia, Paulo Guedes. Em fevereiro, durante uma palestra, ele comparou os servidores a "parasitas" que se aproveitavam do Estado, o "hospedeiro". Após a reação de funcionários públicos, ele pediu desculpas e disse que havia se expressado mal.

É verdade que há servidores, como alguns juízes e membros do Ministério Público, que conseguem ter holerites de mais de R$ 100 mil por mês, acima do teto constitucional. E que, em média, um servidor do governo federal ganha bem mais do que um trabalhador semelhante na iniciativa privada.

Mas um olhar detalhado sobre o funcionalismo público, que emprega 11,4 milhões de pessoas, revela um universo tão discrepante como o próprio Brasil — um dos países mais desiguais do mundo.

Uma maneira de medir essa desigualdade é comparar o salário médio dos servidores de cada um dos três poderes. O holerite médio de um servidor do Executivo é de R$ 3,9 mil, equivalente a 65% do salário médio de R$ 6 mil de um funcionário do Legislativo, que por sua vez é metade do salário médio de R$ 12 mil de um servidor do Judiciário.

O desequilíbrio também se expressa entre os níveis da federação: servidores municipais têm salário médio de R$ 2,9 mil, 57% do holerite de R$ 5 mil de um servidor estadual, que por sua vez equivale a 55% do salário médio de R$ 9,2 mil de um servidor federal.

Os dados são de 2017 e foram organizados peloAtlasdo Estado Brasileiro, feito pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

Também há desigualdade entre gêneros, com mulheres ocupando postos de menor salário que os homens. E desigualdades dentro de um mesmo órgão, com servidores com o mesmo tempo de casa e desempenhando funções semelhantes ganhando salários diferentes, devido a falhas no desenho e gestão das carreiras.

"O Estado representa a sociedade, e em qualquer lugar do mundo é difícil ter uma administração pública distinta da sociedade", afirma à DW Brasil a professora Gabriela Lotta, coordenadora do Núcleo de Estudos da Burocracia da FGV.

O tamanho de cada faixa salarial

No Executivo, por exemplo, 48% dos funcionários públicos ganham até R$ 2,5 mil por mês, enquanto no Judiciário 4,2% recebem mais de R$ 30 mil. No nível municipal, 61% dos servidores estão na faixa salarial de até R$ 2,5 mil.

Em 2017, mulheres tinham uma remuneração em média 14% menor do que os homens no Executivo federal civil e no Legislativo, e 7% menor no Judiciário.

Nas funções de confiança do governo federal, conhecidas pela sigla DAS, mulheres ocupavam naquele ano apenas 16,7% dos cargos de nível mais alto, os DAS-6, e 24% do segundo nível mais alto, o DAS-5.

"As mulheres estão no executivo municipal, trabalhando com saúde e educação, onde se ganha menos. E os homens no Judiciário e no Legislativo federal. Há várias camadas da desigualdade", diz Lotta.

Felix Lopez, pesquisador do Ipea e coordenador do Atlas do Estado Brasileiro, afirma que a disparidade salarial entre os dois gêneros se manteve praticamente estável de 1986 a 2018 no funcionalismo.

Motivos da desigualdade

O padrão salarial discrepante entre os níveis da federação e os três poderes é resultado de fatores históricos e econômicos, além da influência política de cada categoria para conquistar aumentos.

Getúlio Vargas, que presidiu o Brasil por 18 anos entre as décadas de 1930 a 1950, foi quem decidiu criar ilhas de excelência no serviço público federal, contratando pessoas com altos salários, um modelo que se mantém até hoje, segundo Lotta. "Há uma tendência de a burocracia de querer se reproduzir, como um ciclo que se autoalimenta", diz.

Decisões políticas mais recentes reforçaram esse quadro. No primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva, decidiu-se estruturar um quadro de gestores públicos muito qualificados. A remuneração dessa categoria foi elevada de, em média, R$ 4 mil, para quase R$ 20 mil, e novos concursos abertos para prover os cargos.

"Temos cerca de mil gestores nessa categoria, que são ótimos, mas são só mil. Não se resolvem os problemas criando uma ou duas categorias sem pensar num sistema mais geral para melhorar a burocracia. Não adianta ter metade dos servidores ganhando muito mal e meia dúzia de iluminados. Não vão conseguir mudar", afirma.

A capacidade financeira de cada ente federativo também importa. Na divisão dos tributos arrecadados em todo o país, a máquina federal fica com a maior parte, o que permite a ela pagar salários mais altos. Já os municípios têm menos recursos para se manter e pagar servidores.

Como resultado, há carreiras semelhantes com salários díspares. Um gestor público do governo de São Paulo recebe em torno de R$ 6 mil, enquanto um gestor público do governo federal pode ganhar mais de R$ 25 mil, diz Lotta.

Apesar de pagar os piores salários, foi nos municípios que houve a maior expansão da burocracia nos últimos anos, "principalmente para expandir os serviços de educação, saúde e assistência social e prover direitos previstos na Constituição", afirma Lopez, do Ipea.

Entre os poderes, o Judiciário é o que teve os maiores ganhos nos últimos 30 anos. Em 1992, a remuneração média de um servidor da Justiça era apenas 5% superior à de um funcionário do Executivo. Em 2017, era o dobro.

"O Judiciário é composto por um grupo social com muito poder, uma elite financeira, intelectual e política, que consegue mais espaço para barganhar e reivindicar. Na disputa para aumentar seus salários, quem tem poder ganha", afirma Lotta. Às vezes usando estratégias "problemáticas", como o pagamento de auxílio moradia para quem já tem casa própria, complementa a pesquisadora da FGV.

"Somos uma sociedade que aceita muito a desigualdade, e o problema é que se naturalizam essas diferenças como se fossem devido a mérito, o que é falacioso”, afirma.

Já a desigualdade de gênero e racial no serviço público está ligada ao modelo de seleção, diz a professora da FGV. Concursos baseados somente no mérito são um "processo desigual de acesso", diz.

"É a mesma lógica do vestibular. As pessoas carregam desigualdades prévias, a menos que haja políticas afirmativas", afirma, lembrando que houve esforços recentes para adotar cotas em concursos.

A diferença salarial entre os servidores públicos e os funcionários da iniciativa privada, já levando em conta fatores como educação, gênero, local e função, também varia entre os entes da federação, segundo cálculo do Banco Mundial.

Para os servidores municipais, não há praticamente nenhuma diferença salarial em relação aos trabalhadores da iniciativa privada. Já os servidores estaduais ganham em média 36% a mais do que os funcionários de empresas privadas, enquanto os servidores federais têm um prêmio salarial de 96%.

Em média, o servidor brasileiro ganha 19% a mais que um trabalhador da iniciativa privada, diferença abaixo da média de 53 países pesquisados pelo Banco Mundial.

Reformas para melhorar a distribuição

Uma proposta de fácil execução para reduzir a desigualdade entre os servidores seria aplicar o teto constitucional a todos eles, que é a remuneração dos ministros do Supremo Tribunal Federal, hoje em R$ 39,2 mil. A regra está prevista na Constituição, mas ainda não foi regulamentada.

"Seria uma medida simples e bastante saneadora. Transformaria como se vê a remuneração do setor público", diz Lopez.

Daniel Ortega, especialista em setor público do Banco Mundial e autor do estudo da instituição sobre o Brasil, considera importante também reduzir o número de carreiras na burocracia — apenas no governo federal, são mais de 300 variações, o que prejudica a gestão de recursos humanos e a equivalência salarial entre pessoas que executam trabalho semelhante.

Ele também propõe reduzir os salários iniciais de entrada no serviço público federal, para permitir que a progressão na carreira ocorra de forma mais lenta e premie os que apresentarem melhor desempenho. E dar atenção às diferenças salariais entre diferentes níveis federal, estadual e municipal.

"É importante ter cuidado com as caracterizações. Essa é uma reforma fundamental que teria impacto não só fiscal, mas, se for bem feita, também na qualidade do serviço público", diz.