Raport: KE nie ochroniła swobody przemieszczania się

Prawo do swobodnego przemieszczania się po terytorium Unii Europejskiej jest jedną z czterech podstawowych swobód przysługujących obywatelom Wspólnoty (pozostałe to: swobodny przepływ towarów, usług i kapitału). I najwyżej cenioną. Z przeprowadzonego w ub.r. badania unijnej opinii publicznej wynika, że możliwość podróżowania, studiowania i pracy w dowolnym miejscu w UE to najczęściej wymieniana zaleta Unii.

Prawo do podróżowania – zgodnie w unijnymi przepisami – można jednak w wyjątkowych sytuacjach ograniczyć wprowadzając kontrole graniczne, także w strefie Schengen, np. wtedy, kiedy zagrożony jest porządek lub bezpieczeństwo i zdrowie publiczne. Kontrole na granicach wewnętrznych muszą być jednak proporcjonalne, niedyskryminacyjne i przywracane tylko w ostateczności.

Schengen: kontrola granic w pandemii

Ochrona zdrowia publicznego należy do kompetencji krajowych, co oznacza, że wszelkie decyzje o wprowadzeniu ograniczeń w podróżowaniu i ich egzekwowaniu w ramach kontroli granicznych leżą w gestii rządów krajowych. Rolą KE jest jednak monitorowanie, czy ograniczenia te są zgodne z prawem UE w zakresie swobody przemieszczania się. Podczas pandemii COVID-19 wiele państw członkowskich ograniczyło swobodę przemieszczania się po UE mając nadzieję, że to powstrzyma wirusa. Wprowadzono jednak nie tylko ograniczenia podróży zagranicznych, jak kwarantanna czy wymóg przedstawienia negatywnego wyniku testu na COVID-19.

Aż 14 z 22 państw należących do strefy Schengen, w tym Polska, Niemcy czy Hiszpania, przywróciło kontrole na swoich granicach, tłumacząc to potrzebą lepszej kontroli przestrzegania ograniczeń. Tymczasem z opublikowanego w poniedziałek (13.06.22) raportu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, czyli organu kontrolnego UE, wynika, że ograniczenia wprowadzane przez poszczególne państwa członkowskie często były ze sobą nieskoordynowane i znacznie się od siebie różniły, zaś Komisja nie była w stanie temu zapobiec. I tak, jedne państwa nakładały np. obowiązek kwarantanny na wszystkich przyjeżdżających, inne - jedynie na osoby podróżujące transportem publicznym, jedne wymagały testów na obecność wirusa od wszystkich, inne - tylko od pasażerów linii lotniczych.

Zdarzało się też, że państwa naruszały unijne zasady - np. Węgry zwolniły z obowiązku kwarantanny swoich obywateli oraz obywateli krajów z Grupy Wyszehradzkiej (tj. Czech, Polski i Słowacji), wymagając jej od obywateli pozostałych państw Wspólnoty, co było niezgodne z zasadą niedyskryminacji. Niestety – jak ujawnili unijni kontrolerzy – Komisja Europejska nie podjęła wystarczająco skutecznych działań, żeby temu zapobiec i żeby zagwarantować ochronę swobody przemieszczania się.

Komisja nie wszczęła postępowania

Zgodnie z prawem UE, państwo strefy Schengen, które przywraca kontrolę na granicach wewnętrznych ma obowiązek powiadomić o tym Komisję Europejską, której zadaniem jest ocena, czy proponowane ograniczenia są konieczne, zgodne z prawem unijnym i czy nie naruszają prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się. Kontrola wykazała jednak, że część państw, w tym Polska i Słowacja, w ogóle nie powiadomiły instytucji o wprowadzeniu kontroli granic.

Z kolei kraje, które złożyły raporty nie przedstawiły wystarczających dowodów na to, że przywrócenie kontroli faktycznie stanowiło środek stosowany w ostateczności, nie dowiedziono też, że kontrole były proporcjonalne i ograniczone w czasie; przeciwnie – okazuje się, że niektóre kraje wbrew zasadom przedłużały czas trwania ograniczeń. Komisji nie przedłożono również wszystkich sprawozdań ex post, czyli takich które powinna otrzymać w ciągu czterech tygodni po zniesieniu kontroli na granicach wewnętrznych. Co więcej - zdaniem audytorów - KE wcale się o nie nie dopominała.

– Komisja Europejska nie upewniła się wystarczająco, czy przywrócenie kontroli na granicach wewnętrznych było zgodne z przepisami obowiązującymi w strefie Schengen. A powinna była skrupulatnie sprawdzić, czy wszystkie ograniczenia wprowadzone w czasie pandemii były słuszne i uzasadnione – stwierdził Baudilio Tome Muguruza z ETO, odpowiedzialny za kontrolę. Audytor przyznał jednak, że KE brakuje odpowiednich narzędzi prawnych, żeby móc dyscyplinować państwa członkowskie naruszające swobody obywateli. Bo jedynym co może zrobić KE w takiej sytuacji jest wszczęcie postępowania o naruszenie wobec danego państwa członkowskiego. Jest to jednak procedura zbyt czasochłonna, zwłaszcza w sytuacji tak dynamicznej jak pandemia, bo postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE toczą się często kilka lat. Jak zresztą ujawnił raport, Komisja nie wszczęła ani jednego postępowania wobec kraju członkowskiego.

UE chce zmian w Schengen

Unijni audytorzy liczą teraz na to, że ustalenia z kontroli przysłużą się trwającej właśnie debacie na temat modyfikacji systemu Schengen i wskażą luki w systemie. Komisja jeszcze w czerwcu ub.r. opublikowała strategię dotyczącą przyszłości strefy Schengen, obejmującą m.in. zalecenia wypracowane w związku z pandemią COVID-19. Pod koniec roku przedstawiono propozycję zmiany kodeksu granicznego Schengen i zaproponowano m.in. wzmocnienie przepisów dotyczących stosowania kontroli na granicach wewnętrznych. Unijne instytucje, bo debata toczy się także w PE i Radzie, chcą, żeby kontrole tego typu były faktycznie stosowane jako ostateczność, a nie stały środek ostrożności, jak to miało miejsce w czasie pandemii.