Na co Morawiecki zgodził się w Brukseli?

Powiązanie unijnych funduszy z praworządnością było jednym z najdrażliwszych punktów szczytu UE, który w tym tygodniu uzgodnił Fundusz Odbudowy oraz nowy wieloletni budżet UE. Choć kompromis co do praworządności wykuto w poniedziałek wieczorem [20.07.20], to już we wtorek nad ranem [21.07.20] w Brukseli przedstawiano zupełnie inne interpretacje ustaleń. Premierzy Mateusz Morawiecki oraz Viktor Orban ogłaszali triumf, który miałby polegać na zniweczeniu zasady „pieniądze za praworządność” i zastrzeżeniu wszelkich decyzji do zatwierdzenia przez Radę Europejską. Ta decyduje przez konsensus, a zatem Polska czy Węgry miałyby prawo weta. Jednak Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji Europejskiej, już tuż po szczycie tłumaczyła, że w mechanizmie praworządnościowym decyzje będą podejmowane większością głosów krajów Unii.

Dla zrozumienia tej kontrowersji trzeba pamiętać o rozróżnieniu dwóch odrębnych instytucji UE. Pierwsza to Rada Europejska (jej posiedzenia to „szczyty UE”), która składa się z premierów bądź prezydentów 27 krajów Unii (plus jej przewodniczącego Charlesa Michela oraz Ursuli von der Leyen). Druga to Rada, dla jasności nazywana zwykle „Radą UE”, którą tworzą ministrowie wszystkich krajów Unii (np. rolnictwa, energii, finansów w zależności od tematyki obrad). Rada UE jest – obok Parlamentu Europejskiego – jednym z dwóch unijnych „współprawodawców”, którzy  zatwierdzają prawa, których projekty przedkłada Komisja Europejska.

O ustalenia ostatniego szczytu co do zasady „fundusze za praworządność” pytamy prof. Laurenta Pecha z Middlesex University London, specjalistę od prawa unijnego oraz spraw praworządności. – Rada Europejska na swym szczycie zgodziła się na ustanowienie systemu, w którym Komisja Europejska proponuje np. zawieszenie funduszy, co musi być zatwierdzone przez Radę UE w głosowaniu większościowym. To powinien być mechanizm, który po raz pierwszy będzie bezpośrednio wiązać dostęp do funduszy UE z wymogiem praworządności – mówi prof. Pech.

Mechanizm praworządnościowy, który na ogólnym poziomie opisano na szczycie UE, musi teraz przybrać formę rozporządzenia zatwierdzonego przez Parlament Europejski oraz Radę UE.

Prof. Pech tłumaczy, że punkt sporny między pierwotnym projektem mechanizmu praworządnościowego (przedłożonym przez Komisję Europejską w 2018 r.) oraz ustaleniami szczytu, to rodzaj większości, która w Radzie UE będzie zatwierdzać decyzje o zawieszeniu funduszy. Na szczycie zdecydowano, że ma to być „większość kwalifikowana”, czyli co najmniej 55 proc. krajów UE (czyli 15) reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności UE. Natomiast Komisja Europejska w 2018 r. zaproponowała zasadę odwróconej większości kwalifikowanej, w której jej propozycje co do zawieszenia funduszy wchodziłyby w życie, gdyby nie zawetowała ich większość 15 krajów reprezentujących 65 proc. ludności Unii.

– Parlament Europejski będzie naciskał na powrót do odwróconej większości. Ale wątpliwe, że europosłom uda się przekonać do tego Radę UE. Jednak to jest kwestia prognozy politycznej – mówi Pech.

Rządy Polski i Węgier powołują się na zapisy ze szczytu UE, że w kontekście mechanizmu praworządnościowego „Rada Europejska szybko powróci do tej kwestii”. Ich zdaniem to miałoby znaczyć, że Rada Europejska będzie musiała zatwierdzać ewentualne decyzje o zawieszeniu funduszy albo miałaby zatwierdzić ostateczny i szczegółowy kształt mechanizmu praworządnościowego. A skoro w radzie Europejskiej decyduje się jednomyślnie, Polska albo Węgry mogłyby zawetować te decyzje.

– Polska i Węgry przedstawiają wersję błędną pod względem prawnym. Rozporządzenie o mechanizmie praworządnościowym będzie przyjmowanie w zwykłej procedurze prawodawczej, czyli przez Parlament Europejski i Radę UE decydującą przez większość kwalifikowaną. Pamiętajmy, że w prawie unijnym Rada Europejska nie ma żadnej formalnej roli w tej zwykłej procedurze prawodawczej – mówi prof. Pech. Ponadto na szczycie – jak tłumaczy Pech – nie ustanowiono też żadnego dodatkowego etapu w mechanizmie praworządnościowym, którym miałoby być zatwierdzanie decyzji przez Radę Europejską.

– Morawiecki i Orban szybko przystąpili do szerzenia niewłaściwej wersji ustaleń ze szczytu, by ukształtować narrację w polityce krajowej. Albo źle zrozumieli, na co zgodzili się po długich godzinach męczących obrad – tłumaczy Pech. Ale pozostaje pytanie, co znaczy zdanie „Rada Europejska szybko powróci do tej kwestii” – To oznacza dyskusję, ale nie wymóg jakiejś nowej decyzji. A kanclerz Angela Merkel tłumaczyła, że Rada Europejska może, choć nie musi, wrócić do tego tematu, jeśli pozostałoby coś do omówienia po decyzji Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego oraz Rady UE. Nie chodzi o wymóg dodatkowej zgody przez jednomyślność – mówi Pech. Nie wyklucza, że obietnica nowej debaty w Radzie Europejskiej została wpisana, by politycznie „ukoić” Polskę i Węgry.