Europarlament za reformą UE. Ale do zmian daleko

Parlament Europejski przyjął w środę (22.11.2023) reformę ustrojową UE większością 291 głosów przy 274 przeciwnych, a 44 europosłów wstrzymało się od głosu. Chodzi o poważne wzmocnienie roli europarlamentu, rozszerzenie uprawnień UE i radykalne ograniczenie reguły jednomyślności, ale zaproponowany dziś model Unii nadal jest bardzo odległy od mocno sfederalizowanej Europy rządzonej z Brukseli.

Reforma UE: do realnych zmian daleko

– Nie proponujemy europejskiego superpaństwa. Budżet UE wynosi 1 procent unijnego PKB, więc zupełnie niedorzeczne jest mówienie o superpaństwie z takimi pieniędzmi – przekonywał podczas wczorajszej debaty belgijski liberał Guy Verhofstadt, główny autor przegłosowanego dziś sprawozdania o reformach traktatowych.

Hiszpańska prezydencja w Radzie UE obiecała formalne wprowadzenie tej propozycji do porządku obrad, ale to jeszcze nie oznacza wszczęcia kilkuletnich negocjacji zmian traktatów unijnych. Rada UE – decydując zwykłą większością – rozstrzygnie, czy w ogóle podjąć analizy i prace nad propozycjami europarlamentu. A wszelkie kolejne kroki byłyby objęte wymogiem jednomyślności 27 państw UE.

PE chce likwidacji weta

W praktyce politycznej Unii jej naczelną instytucją jest Rada Europejska (gremium premierów bądź prezydentów). Podejmuje ona decyzje na drodze kompromisu i choć nie ma roli prawodawczej, to – jak mówi traktat lizboński – „nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju, określa ogólne kierunki i priorytety polityczne”. Natomiast o konkretnych przepisach współdecyduje Rada UE (reprezentowane przez swych ministrów rządy państw Unii) oraz – w większości przypadków – Parlament Europejski i właśnie tego procesu dotyczą zaproponowane dziś reformy.

Ponad 70 proc. rozstrzygnięć Rady UE już teraz podejmowana jest w procedurach bez wymogu jednomyślności (kwestie związane ze wspólnym rynkiem, ale też np. temat „obowiązkowej solidarności” w polityce migracyjnej). Parlament Europejski chciałby jednak niemal całkowitego zlikwidowania prawa weta, w tym w polityce zagranicznej oraz podatków pośrednich i bezpośrednich. Europosłowie chcieliby inicjatywy prawodawczej, czyli złamania w tej kwestii obecnego monopolu Komisji Europejskiej. Proponują wprowadzenie ogólnounijnych referendów.

Prawo weta w sprawach wojskowych

– Kładziemy na stole mapę prowadzącą do wzmocnienie demokracji i wyeliminowanie prawa weta. A także do zapewnienia, że Europa będzie mogła mówić jednym głosem na arenie międzynarodowej – przekonywał niemiecki zielony Daniel Freund, współautor przyjętego dziś sprawozdania.

Jednomyślność 27 państw Unii byłaby nadal wymagana przy decyzjach o wspólnych misjach wojskowych (obecnie taka misja szkoleniowa dla żołnierzy ukraińskich na terenie Unii ma swe główne dowództwo w Polsce). Unia, która już teraz dysponuje nie wykorzystywanymi jeszcze „grupami bojowymi”, składającymi się żołnierzy dyżurujących państw Unii, miałaby rozwijać wspólne siły szybkiego reagowania. Rada UE debatuje od tym od ponad dwóch lat.

Więcej uprawnień dla Brukseli

Parlament Europejski chce przyznania Unii uprawnień m.in. w dziedzinie środowiska oraz częściowych uprawnień m.in. w kwestii zdrowia czy też edukacji, a także zwiększenia obecnych uprawnień Brukseli m.in. w polityce zagranicznej i obronnej. Przykładowo, dotychczasowa – koordynowana na forum Rady UE – współpraca międzyrządowa co do wspólnych zamówień na uzbrojenie, w tym amunicję artyleryjską dla Ukrainy, miałaby zostać poddana standardowym unijnym procesom decyzyjnym. Jednak unijna „polityka zagraniczna”, która miałaby zostać objęta głosowaniami większościowymi, pozostałaby – w ścisłym znaczeniu traktatowym – dziedziną dość skromną. Nie chodzi o decyzje strategiczne (te nadal Unia próbowałaby koordynować wśród 27 państw Unii), lecz o nakładanie sankcji, decyzje pośrednie w procesie rozszerzenia Unii, mianowanie wysłanników, przyjmowanie wspólnych deklaracji w kwestiach zagranicznych.

Reforma osłabia największe państwa

Obecnie większość kwalifikowana w Radzie UE to – w przeważającej liczbie przypadków – wymagane 55 proc. krajów Unii obejmujących 65 proc. ludności Unii, a do zbudowania mniejszości blokującej najludniejszym Niemcom i Francji wystarczy dokooptowanie dwóch niedużych krajów (np. Belgii i Luksemburga). – Dotychczas nawet Hiszpania, Polska czy Włochy nie były gotowe zrezygnować ze swojego prawa weta, aby w ten sposób nie wzmacniać faktycznego połączonego prawa weta Francji i Niemiec – przekonywał Verhofstadt.

Przyjęty dziś raport proponuje zmodyfikowanie pojęcia większości kwalifikowanej (w wersji podstawowej to byłoby 66 proc. krajów obejmujących 50 proc. ludności), by zmniejszyć dominację największych krajów w głosowaniach większościowych. Jednocześnie przy nakładaniu sankcji w ramach artykułu 7 (naruszenia podstawowych wartości UE przez kraje członkowskie) znosi wymóg jednomyślności pozostałych krajów Unii.

Sprzeciw polskich europosłów

– Europa została kiedyś porwana w greckiej mitologii. Teraz mamy drugą próbę przejęcia Europy. Masowy transfer kluczowych uprawnień na poziom europejski i niewiele uprawnień pozostawionych krajom członkowskim. Od demokracji w kierunku autokracji oligarchicznej i hegemonicznej. Odejście od motta „zjednoczeni w różnorodności” w kierunku „zjednoczeni w jednolitości”. Niech Bóg chroni Unię przed samozniszczeniem – przekonywał w imieniu frakcji konserwatystów Jacek Saryusz-Wolski (PiS).

Ale sprzeciw zadeklarował także Andrzej Halicki (PO) w imieniu – obejmującej PO i PSL – grupy polskiej we frakcji Europejskiej Partii Ludowej. – Reformy są potrzebne, ale ten dokument nie jest potrzebny. Panie Verhofstadt, jednomyślność nie jest pułapką. Łatwiejszy proces podejmowania decyzji nie oznacza siły – powiedział Halicki.

Po co reformy? Chodzio o rozszerzenie

– Być może niewiele ponad rok dzieli Europę od utraty parasola nuklearnego. Musimy się obudzić. Jako Europejczycy musimy dorosnąć jako Unia i to szybko – w ten sposób do reformy traktatowej przekonywał Sven Simon (CDU), współautor sprawozdania, nawiązując do możliwego wyboru Donalda Trumpa na prezydenta USA.

Jednak głównym argumentem wza – różnie rozumianymi – zmianami ustrojowymiw Unii jest potrzeba dostosowania do rozszerzenia o Ukrainę (zapewne nie w tej dekadzie), Mołdawię, Gruzję oraz kraje Bałkanów Zachodnich. Stąd obawy m.in. Polski (podzielane przez polityków PiS i PO) przed próbą uzależnienia zgody na przyjęcie Ukrainy do Unii od uprzedniej zgody 27 państw Unii na reformy ustrojowe.

Główny spór nie dotyczy propozycji PE

Przygotowanie Unii do rozszerzenia jest również podstawową przesłanką ogłoszonego we wrześniu, eksperckiego „Raportu Dwanaściorga”. Powstał on na zamówienie rządów w Berlinie i Paryżu z zastrzeżeniem, że nie jest ich oficjalnym stanowiskiem. Zaproponowane w nim pomysły są znacznie mniej śmiałe od raportu Parlamentu Europejskiego i zasadniczo nie rozszerzają uprawnień Unii.

„Raport Dwanaściorga” oprócz kilku wersji zmian traktatowych wyszczególnia zmiany, do których zmiany traktatów nie byłyby niezbędne.

I to właśnie wcale nie o pomysłach europarlamentu, lecz przede wszystkim o ewentualnych nietraktatowych reformach ustrojowych Unii (w perspektywie najbliższych pięciu-siedmiu lat) rozmawia się teraz wśród przedstawicieli państw UE. Chodzi głównie o „klauzulę pomostową” w traktacie lizbońskim, która pozwala 27 państwom Unii jednomyślnie zdecydować o rezygnacji z prawa weta w Radzie UE w tych dziedzinach, w których nadal obowiązuje. Mógłby temu towarzyszyć „bezpiecznik suwerennościowy”, czyli możliwość przeniesienia kluczowych decyzji na szczyt UE.

Problem z budżetem UE i rozszerzeniem

Niemcy i Francja opowiadają się za – dokonaną w ramach klauzuli pomostowej – rezygnacją z wetowania w polityce zagranicznej oraz podatkowej, choć przynajmniej Paryżowi na razie chodziłoby przykładowo o kwestie podatku VAT, który już teraz jest mocno zharmonizowany w ramach Unii. Również na podstawie traktatu lizbońskiego jest możliwe poważne zmniejszenie liczebności Komisji Europejskiej (obecnie można by ją zredukować z 27 do 18 komisarzy), a także pomieszczenie europosłów z nowych krajów w Parlamencie Europejskim bez przekraczania progu 751 członków.

Unia nawet po rozszerzeniu o wszystkie kraje będące teraz na różnych etapach procesu akcesyjnego (bez Turcji, której akcesja jest mrzonką) miałaby ludność nie większą od tej sprzed brexitu. Dla przeciwników reform to argument, że skoro UE w obecnym kształcie ustrojowym mieściła Wlk. Brytanię, to dałaby radę również po przyszłych rozszerzeniach. Natomiast wielkim wyzwaniem będzie dostosowanie polityki rolnej i polityki spójności do powiększonej Unii. Wymagałoby poważnego zwiększenia budżetu UE albo zmiany dotychczasowych reguł płatności, czyli w efekcie zmniejszenia funduszy unijnych m.in. dla Polski.