Aus den Nachteilen der G8 lernen

Vom 25. bis 27. Juni finden die G8- und G20-Gipfeltreffen in Kanada statt. Ihr Motto "Erholung und Neuanfänge" konzentriert sich auf den Umbau der internationalen Finanzarchitektur. Was für die G8 vor 35 Jahren mit einer Ölkrise begann, endet mit der Finanzkrise: Sie ist in der öffentlichen Wahrnehmung durch die G20 ersetzt worden. Grund genug zu fragen, wie die G20 abschneidet, wenn man sie an gängigen Legitimationskriterien misst.

Die Frage der Legitimität wurde im internationalen Kontext lange Zeit nicht gestellt, weil die internationale Politik als anarchisches System gedeutet wurde, in dem Staaten gleichberechtigt aufeinander treffen. Mit der heutigen Pluralität von Akteuren wie internationale Organisationen und Nichtregierungsinstitutionen geht eine Aufladung der internationalen Sphäre mit Legitimitätsfragen einher. Dabei diffundieren demokratische Kriterien, die für die Bewertung der Nationalstaaten gängig sind, zunehmend in die internationale Politik. Fragen der Repräsentativität gesellen sich an die Seite leistungsorientierter Maßstäbe, die für die Rechtfertigung zwischenstaatlicher Regimes vorherrschend waren. In der Diskussion über das Regieren im Club-Format konkurrieren mindestens zwei Gruppen von Maßstäben. Erstens demokratische Kriterien, zu denen Repräsentativität und Partizipation, Transparenz und Verantwortlichkeit zählen. Zweitens Argumente, die sich an den Leistungen orientieren.

Der G8-Club verliert sein stärkstes Argument

Bei der G8 werden die demokratischen Kriterien von der Zivilgesellschaft in Slogans wie "Ihr acht, wir acht Millionen" kritisch angelegt. Die Leadership-Funktion des nicht gewählten Clubs beschränkt sich nicht auf die Mitglieder, sondern hat auch für diejenigen Staaten und Menschen Folgen, die nicht beteiligt sind. Den Dialog mit weiteren Akteuren hat die G8 zu spät gesucht. Der gering formalisierte Austausch mit den Schwellenländern ("Heiligendamm-Prozess") und der Zivilgesellschaft (z.B. "Forum for the Future") ist gescheitert.

Das Club-Argument wird positiv gewendet, wenn es um Fragen der Effektivität und Effizienz geht. Die Beschränkung auf die ehemals mächtigsten Nationen galt als Erfolgsgarant für die konsensorientierte Abstimmung ihrer nationalen Politik. Je kleiner der Club, desto weniger Reibungsverluste. Die Idee war, dass sich der Wohlstand der G8-Staaten auf die ganze Welt ausweitet. Im Zuge der Finanzkrise und vor dem Hintergrund der erstarkten Schwellenländer tritt die geringe Handlungsfähigkeit der G8 zu Tage. Das Argument für ihre Effektivität - die Exklusivität des Clubs - kehrt sich gegen sie. Was bleibt, ist der Eindruck eines Politspektakels mit wenigen sichtbaren Ergebnissen, etwa die Entschuldungsinitiative für einige Entwicklungsländer.

Der G20-Club schließt 177 aus

Die G20 steht vor der Aufgabe, die Balance zwischen Repräsentativität und Partizipation einerseits sowie Leistungsorientierung andererseits zu finden. Mit Blick auf die Frage der Repräsentativität ist die G20 gegenüber der G8 eine Verbesserung. Die Schwellenländer Argentinien, Brasilien, China, Indien, Indonesien, Mexiko, Türkei und Südafrika sind gleichberechtigte Mitglieder. Zwei Drittel der Weltbevölkerung sind direkt oder indirekt, beispielsweise über die EU, vertreten. Die in der G8 vorherrschende Beschränkung auf den Norden und den "Werte-Westen" ist zugunsten der Einbeziehung von Staaten aus allen Regionen der Welt überwunden.

In der Diskussion über die G20 deutet sich ein neues Paradigma an, das über die Repräsentation der Weltregionen eine neue Form der Legitimation schafft. Eine Legitimierung via regionaler Präsenz in jetziger Form bliebe problematisch: Erstens bezieht sich die auf faktischer Stärke beruhende Präsenz nur auf die wahrgenommene Sichtbarkeit in den Verhandlungen der G20. Faktisch treten die regionalen Champions aber nicht als Sprecher ihrer Region auf. Sie können die übrigen 177 Staaten nicht vertreten. Zweitens ist die G20 keine gewählte Institution, sondern eine selbst ernannte Staatengruppe mit unklaren Aufnahmekriterien. Repräsentativität wird im Rahmen der G20 nur besser, aber nicht zufrieden stellend erfüllt.

Eintagsfliege oder Durchschlagskraft mit System?

Wie verhält es sich mit ihrer Effektivität und Effizienz? Die G20 hat kurzfristig und richtungweisend auf die Finanzkrise reagiert. Nun droht Gefahr, dass sie sich mit ihrer umfangreichen Agenda selbst überfordert. Vor dem Toronto-Gipfel zeichnet sich noch kein Konsens in den wesentlichen Fragen der Finanzmarktregulierung und der globalen Koordinierung der Wirtschaftspolitik ab. Der längerfristige Erfolg der G20 muss sich erst noch zeigen. Die Antwort, ob ein Defizit an Repräsentativität und anderen demokratischen Kriterien durch die Effektivität ihrer Politik gerechtfertigt werden kann, steht aus.

Auch wenn - oder gerade weil - die Finanzkrise weniger akut ist, sollten die G20 und ihre Partnerorganisationen sich Zeit nehmen, um von den Fehlern der G8 zu lernen. Nur so kann die G20 ihren Platz im Mehrebenensystem der Weltpolitik aus regionalen und internationalen Institutionen finden. Was sie keinesfalls braucht, sind Partys der Mächtigen im Strandkorb oder Baumpflanzungen als Symbol gegen den Klimawandel. Sie braucht einen Dialog zwischen Mitgliedern und Nicht-Mitgliedern, der beispielsweise in Ländergruppen vorstrukturiert werden könnte. Wie die Erfahrungen der G8 im Heiligendamm-L´Aquila-Prozess zeigen, muss dieser Austausch auf formalisierter Ebene stattfinden. Das Vorgehen der G20 auf diesem Weg sollte zweigliedrig sein: Umsetzung und Reflexion der bisherigen Vereinbarungen einerseits, das Nachdenken über ihren Club-Charakter und die Ausweitung der Agenda andererseits.

Unter die Fittiche der UN

Die Frage, wie "Neuanfänge" zu gestalten sind, kann und darf nicht allein im Rahmen der G20 beantwortet werden. Sie kann ein hilfreiches Vehikel sein, um Entscheidungen vorzustrukturieren und unterschiedliche Interessen auszuloten. Das Zepter sollte sie sich mit zukünftigen regionalen Koalitionen teilen, die auf internationaler Ebene unter dem Dach der UN kooperieren könnten.

Jennifer Gronau ist mit ihren Forschungsschwerpunkten Legitimationsforschung und Diskurswissenschaft am Bremer Sonderforschungsbereich 597 "Staatlichkeit im Wandel" beschäftigt.

Das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) zählt weltweit zu den führenden Forschungsinstituten und Think Tanks zu Fragen globaler Entwicklung und internationaler Entwicklungspolitik. Das DIE berät auf der Grundlage unabhängiger Forschung öffentliche Institutionen in Deutschland und weltweit zu aktuellen Fragen der Zusammenarbeit zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Das einzigartige wissenschaftliche Profil des DIE ergibt sich aus dem Zusammenspiel von Forschung, Beratung und Ausbildung. Dadurch baut das DIE Brücken zwischen Theorie und Praxis der Entwicklungspolitik.